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自然资源资产的产权、经营及管理

时间:2019-08-19 来源:中国旅游报 作者:记者 邢丽涛

□主讲人 谷树忠

谷树忠,国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员,全国政协委员、人口资源环境委员会委员,中国经济社会理事会理事、中国自然资源学会常务理事、中国国土经济学会常务理事。北京市九届、十届、十一届、十三届政协委员,十三届全国政协委员,政协第十三届全国委员会人口资源环境委员会委员。主要从事资源经济、资源安全与资源政策以及区域经济与区域政策等领域的研究。

自然资源资产是一个极其重要的问题。如果资产底数不清、所有者不到位、权责不明晰、保护不严格……这些问题将会严重制约山水林田湖草等自然资源资产的合理开发、高效利用、严格保护和系统修复。

党的十九大报告和中办、国办印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》等,都对自然资源资产进行了论述,表明自然资源资产问题对于生态文明建设乃至国家治理体系与能力建设的重要性。特别是习近平总书记“绿水青山就是金山银山”的重要论断,已经成为生态文明的基础理念之一,也标志着自然资源资产监管和经营必然成为包括生态文明建设在内的各级党委政府工作的重点之一。

自然资源资产需要梳理

自然资源,简言之就是“(主要)以自然形态存在的资财的来源”,或者是指“人类可以利用的、自然生成的物质与能量”,同时,也可以视为“在一定时间、地点、条件下能够产生经济价值,以提高人类当前和将来福利的自然环境因素和条件”。

自然资源的基本特征或属性是多方面的。

第一是“有用性”,也就是说只有“有用的”自然要素,才能称之为自然资源。这是自然资源最基本的属性。

第二是“可控性”,也就是说只有在人的能力范围内的自然要素才能称之为自然资源,而超技术能力之外,或超经济承受能力之外,或者不为法律法规或宗教信仰所允许的自然要素,只能视作自然条件,而不能视为自然资源。显然,自然资源是一个动态的概念,随着科学技术进步、经济能力提升和制度观念改进等,自然资源的范围不断拓展。

第三是“区域性”,即自然资源呈现显著的区域性、地带性分布特征,水资源有流域性,植物资源有地带性,矿产资源有成矿带。这就决定了自然资源的开发、利用和保护必须因地制宜,没有放之四海皆准的模式。

第四是“系统性”,也就是说各类自然资源间不是孤立存在的,而是相互联系、相互影响和相互制约的,构成一个自然资源复杂系统,农业资源中的水土平衡,矿产资源中的共生伴生现象,都是系统性的典型体现。这就决定了自然资源开发利用和保护必须坚持系统思维,不能就水论水、就土论土,或就矿说矿、就林说林。

第五是“更新性”,即自然资源受物理作用(重力、沉降等)、化学作用、生物作用(消化、转化、光合)和人类干预等影响,呈现出不同程度的可更新性。相对于人类寿命来说更新较快的资源,称之为可更新资源,如森林、地表水资源,反之称之为不可更新资源,如矿产资源。

第六是“时效性”,自然资源的范畴随着人类认识、技术水平等发展而不断变化,总体上呈现不断拓展的态势。同时,从自然资源存在的时间看,有些资源不因时间而发生变化,如矿产资源,有些资源则存在时间极短、稍纵即逝,如光照、风力等资源,前者称为恒定性资源,后者称为流逝性资源。恒定性资源,要尽可能控制开发利用的速度,而流逝性资源往往要尽可能快地加以开发利用。

并非所有的自然资源都可称之为自然资源资产。自然资源要成为自然资源资产,需要具备如下条件:一是自然资源的稀缺性。这是自然资源成为自然资源资产的基本条件。凡是不稀缺的,还不是严格意义上的自然资源资产。当然,自然资源本身也必须是稀缺的。二是自然资源能够产生经济价值,并且这种经济价值能够评价,甚至能够在市场上得以实现。三是产权主体尽可能明确。如果产权主体不明确,则易导致自然资源资产的过度开发利用或收益的流失。四是产权边界尽可能清晰,如果边界不清晰,就不能保证资产权益的清晰,也不能保证权益的完全实现。

自然资源资产是自然状态(以及伴有人工状态)存在的资产,与道路、桥梁、房屋等固定资产不一样,是以自然状态存在的水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源资产。

自然资源资产理念的提出,是系统反思传统经济增长方式和模式的结果,是对未来经济发展方式和模式优化设计的结果。加强自然资源资产监管和合理化经营,是建设美丽中国的必由之路,是实现国家良治的重要举措,是树立负责任大国地位和形象的必然选择。

同时,自然资源资产又是一个极其复杂的问题,是一个集理论和实践问题于一体的重要领域。在我国深化生态文明体制改革和创新的时期,有关自然资源资产的理论问题和实践问题都是极其重要的。

基于自然资源资产理论的规范性分析,以及对我国目前及今后一个时期自然资源资产经营管理实践的实证性分析,我们认为极有必要对有关自然资源资产的问题做一个比较系统的梳理,首先提出一个问题清单,然后对所列出的重点问题陆续进行深入分析,例如,如何从政府、企业和百姓等不同角度来认识和分析自然资源资产问题?自然资源资产如何进行分类?什么样的自然资源资产可以进行交易?自然资源资产交易主体是谁?

自然资源资产产权制度是生态文明的一项基本制度

产权问题,在市场经济体系中历来都是一个基础性、焦点性问题。自然资源资产产权问题,更是自然资源资产问题系列中最为基础、最为敏感的问题,也是最为棘手、最为困难的问题。解决不好产权问题,自然资源资产的其他问题就无从谈起。

自然资源资产产权制度,是生态文明的一项基本制度,关系自然资源资产的开发、利用、保护等各方面。

所谓产权,就是财产权的简称,是法定主体对财产所拥有的各项权能的总和。或者是指一定经济主体依法对特定经济客体(资产)所有、使用、处分并获取相应收益的权利。产权有三个基本要素,一是产权主体,即享有或拥有财产所有权或具体享有所有权某一项权能以及享有与所有权有关的财产权利的人(自然人、法人)、单位、组织或国家;二是产权客体,即产权权能所指向的标的,亦即产权主体可以控制、支配或享有的具有经济、文化、科学等价值的物质资料以及各类无形资产;三是产权权利,即产权主体依法对产权客体行使的一组权利和享受的相应利益。产权权利是产权的核心,由一系列的权利构成,包括所有权、使用权、处分权和收(受)益权,这些权利又往往称为“权利束”,其中最核心的是收(受)益权。

所谓产权制度,是以产权为依托,对财产关系进行合理有效组合和调节的制度安排。具体表现为以特定的生产资料所有制为基础,对财产占有、支配、使用、收益和处置过程中所形成的各类产权主体的地位、行为权利、责任、相互关系等加以规范的法律制度。产权制度的作用就在于赋予产权主体占有的合法性,明晰产权主体及其关系,激励产权主体高效率利用和有效保护资产。

自然资源产权往往具有如下特性:以固定资产产权为主,尤其表现为不动产产权;以物权为主,同时也表现为债权及股权;是有形产权与无形产权的混合;具有突出的空间毗邻性、时间关联性和类别关联性特征;权利束的可分离性,即往往发生自然资源所有权与使用权、收益权的分离,以及所有权与处分权的分离等。自然资源产权,按资源种类可分为土地产权(地权)、水资源产权(水权)、矿产资源产权(矿业权、矿权或矿产权)、森林资源产权(林权)、其他资源产权,其中土地资源产权往往是其他资源产权的载体,按产权主体可以分为公有、私有、共有,在我国没有私有产权的自然资源,全部为公有,包括全民所有和集体所有两种公有形式。

判断自然资源资产产权制度的优劣,关键是,一要看自然资源资产本身的变化情况,也就是看自然资源资产产权制度的施行是导致自然资源资产增加了还是减少了,导致增加了就是好制度,反之则是不好的制度。要判断自然资源资产本身的变化,加强自然资源资产监测、统计、核算和审计是必不可少的,这也是探索开展自然资源资产负债表编制和领导干部自然资源资产离任审计的目的所在。二要看自然资源资产收益的变化和分配情况,导致经济、社会、文化和生态收益增加,并且收益分配相对公平合理的制度是好制度,反之亦然。加强全民所有自然资源资产收益及其分配的监管和改革,是进一步改进自然资源资产产权制度的重要选择。

进一步分析更清晰地表明,判断自然资源资产产权制度的优劣,应主要看三个方面,其一是看自然资源资产产权主体是否明确、主体责任是否清晰,显然导致产权主体缺位或其责任不明确的制度不是好制度。其二是看自然资源资产权利的完备性如何,特别是处分权、收益权是否完备。显然导致资产权利不完备、有缺失的制度不是好制度,特别是极易导致产权主体的自然资源资产处分权和收益权缺失或不充分的制度不是好制度。其三是看自然资源资产产权制度的有效性,重点看制度的合法性如何,是否与现行相关法律法规相容,这就是制度可容性。显然与法律法规相关规定有矛盾的制度,其有效性是有根本问题的。同时还要看自然资源资产产权制度实施的社会环境或民心民意基础如何,与多数民众期望相背离的制度显然不是好制度。

自然资源资产经营及模式

自然资源资产是可以用来经营的。自然资源资产经营是实现自然资源资产保值增值的必然选择,特别是对于经营性自然资源资产而言更是如此。鉴于我国自然资源资产的重要性、特殊性和复杂性,自然资源资产经营问题往往是一个敏感而棘手的问题,尤其需要重点探讨自然资源资产经营的主体、内容、模式、收益、风险等关键问题。

所谓自然资源资产经营,是指以自然资源资产的经济价值为主要标的,以实现所持有自然资源资产保值、增值为基础,以出售、抵押、出租、入股等为主要方式,以自然资源资产经济收益最大化为主要目标的经营活动。

自然资源资产经营相对于其他经营领域而言,具有显著的特征:一是鉴于自然资源资产的变化周期较长等特点,其经营是典型的固定资产经营,须遵循固定资产的生成、变化规律。二是鉴于自然资源资产的占有和使用方面的天然排他性,其经营往往具有较强的排他性、垄断性,其垄断特征或因为自然垄断性,或因为制度垄断性。三是自然资源资产经营的效果往往带有一定程度上的社会外部性,或者正外部性,从而有利于社会发展和稳定;或者产生负外部性,从而不利于社会发展和稳定。四是自然资源资产经营往往在较大程度上受制于政府的规制,从而往往为非纯粹的市场经营行为。

自然资源资产经营关系到自然资源资产的所有者和经营者的利益。从自然资源资产的所有者角度看,自然资源资产经营的根本目的在于实现自然资源资产的保值、增值。从自然资源资产的直接经营者角度看,自然资源资产经营的最终目的在于实现自然资源资产经济收益或经济利益最大化。从这点上看,所有者和使用者的目的有着明显的差异。

一般地讲,自然资源资产经营主体,既可以是自然资源资产的所有者,从而经营权与所有权高度重合,亦可以不是自然资源资产的所有者,从而经营权与所有权分离。既可以是国有经营主体,亦可以是集体经营主体、非公经营主体。既可以是本国公民或经营法人,亦可以是(法律许可范围内)外国公民或经营主体。

自然资源资产经营的方式是多样的,大致主要包括如下几种:一是自然资源资产的直接出售,即自然资源资产直接变为现金。鉴于我国自然资源资产的公有性质,所出售的往往是特定时间内的自然资源资产的使用权、经营权及与之相伴的收益权或受益权。自然资源资产使用权或经营权的出售,可以采取协议、招投标、拍卖等方式实现。土地资源资产(特定年限的)使用权或经营权往往采取“招(标)、拍(卖)、挂(牌)”的方式。二是自然资源资产入股经营,即在对自然资源资产价值进行合理评估的基础上,以折成相应股份的形式参与经营。土地资源资产入股、矿产资源资产入股等形式在我国十分常见。三是自然资源资产抵押经营,即把自然资源资产或其收益以双方商定或认可的价格作为抵押,取得相应的贷款后开展经营。此时,抵押后的自然资源资产经营权可能交由贷款人行使,或仍由原主体经营但其收益的相当部分交给贷款人。四是将自然资源资产作为生产要素直接从事经营,包括直接利用土地资源资产从事工业生产经营,直接利用水资源资产从事渔业生产、纯净水生产等,直接利用森林资源资产从事林下特种养殖种植经营。这种情况在现实生活中是最为普遍的。五是直接投资于某类自然资源资产的生成或增值,如直接投资基于污水处理的再生水生产,直接投资基于地质勘查的矿产资源资产的发现。

在强化监督管理的前提下,应努力推进自然资源资产经营主体多元化,鼓励形成混合所有制的经营主体结构和模式。另外,鉴于自然资源资产的资源、环境、生态等外部性,无论是什么样性质、规模的经营主体,其自然资源资产经营均须很好地履行社会责任。企业责任体系的建设,是确保自然资源资产经营实现良好效果的基础。

自然资源资产的经营模式,通常是指经营权与所有权、使用权的组合关系类型。据此,自然资源资产经营模式一般有如下几种:一是经营权与所有权一体的经营模式,亦即所有者直接经营的模式。在我国广大农村,农村集体是土地资源资产的所有者,但同时集体的每个成员又往往是土地资源资产的直接使用者或经营者。当然,随着农村集体产权制度的改革,农村集体土地所有权、承包权、经营权日益呈现分离的态势。二是经营权与所有权分离的经营模式,亦即所有者将经营权以适当的方式交由他人行使并取得相应的收益。这种情况,既发生在土地资源资产经营中,也会发生在矿产资源资产经营中。在我国,矿产资源资产均归全民所有或国家所有,所有权不会发生转移,但其使用权或经营权往往以市场化的方式配置给众多的经营主体,从而经营权与所有权发生分离。三是介于两者之间的似分离、似一体的经营模式。这种情况一般发生在全民或国家所有的自然资源资产经营中,例如矿产资源资产交由国有企业,特别是中央企业直接经营甚至垄断经营,而这些国企,特别是央企的所有资产是国家所有的,其经营收益理论上又归国家或全民所有或共享。于是,由国企特别是央企直接经营的自然资源资产的经营权与所有权关系介于分与离之间。当然,鉴于事实上的国企乃至央企并非把全部收益交由国家或全民分配,两权分离的色彩要浓于两权一体的色彩,加之包括混合所有制经营在内的国企改革深化,这种分离的趋势会越来越明显。

由于各类自然资源的性质和特点差异较大,建立统一的自然资源资产的管理体制还需要对自然资源资产进行合理的分类,明确其目的和功能定位及其管理原则。例如,对属于公益性的自然资源资产,按照相应的公共目的和原则进行管理;对属于经营性的自然资源资产,按照相应的市场目的和原则进行管理。在自然资源资产的开发、利用、管理的道路上,我们任重道远。

【对话】自然资源资产的旅游开发

记者:请问,我国自然资源资产管理体制大致经历了几个阶段?国外有无可供借鉴的经验?

谷树忠:我国自然资源资产管理体制演进大致经历了四个阶段。

第一阶段(1949-1978年),自然资源资产管理体制缺失阶段。这一时期尚未出现资源资产管理理念,资源配置靠行政划拨,资源无偿使用。

第二阶段(1978-1990年),自然资源资产管理体制探索研究阶段。属资产管理的萌芽期,尽管国家从制度上提出了所有权、使用权分离,提出了有偿使用制度,但在实际中并未真正实施。

第三阶段(1990-2010年),自然资源资产分散管理体制逐步形成阶段。这一时期初步形成了目前自然资源资产分类管理的体制,资源有偿使用制度得以全面推进,要素市场建设步伐加快。由于不同资源资产化步伐不一,因此体制呈现分类分级、相对集中、混合管理态势,但并未设立专门的资源资产管理机构。

第四阶段(十八大以来),自然资源资产管理体制进入全面深化改革阶段。十八届三中全会决定提出要“健全国家自然资源资产管理体制,统一行使全民所有自然资源资产所有者”,对我国自然资源资产管理体制改革提出了新要求。

记者:自然资源资产经营可能会面临哪些风险?如何防范这些风险?

谷树忠:不可否认,自然资源资产经营同其他经营一样都是有风险的。一是经营的自然风险,这是由自然资源资产的自然特性所决定的,特别是水资源资产的年度、季节可变性,为经营增添了风险或不确定性,从而也为经营增添了难度。二是经营的经济风险,这是由自然资源资产的生产要素和商品特性所决定的,任何资产一旦交由市场配置,都会面临包括市场风险在内的经济风险,必须正确面对和妥善应对。三是社会风险,这是由自然资源资产的社会属性所决定的,特别是与相关活动的社会外部性高度关联,必须通过社会参与决策、社会监督等积极而有效地应对之。四是政策风险,这是由自然资源资产的政治敏感性等所决定的,政府往往不可能把自然资源资产全然交由市场配置并根据市场竞争准则分配收益,努力提高公平性是政府的目标。为此,政策调整往往是必要的,甚至有时是频繁的。当然,应努力保持政策的稳定性、连续性、透明性和公正性,为自然资源资产经营营造良好的制度环境。最后,自然资源资产经营要特别防范不良现象的出现,诸如对自然资源资产的过度炒作(如炒地、炒矿等),对自然资源资产投资中的过度投机,国有自然资源资产经营中的超额垄断利润(垄断性暴利)、国有自然资源资产权益的侵害或流失、自然资源资产经营者合法权益得不到应有的保障等。

自然资源资产经营是我国自然资源资产理论和实践的重要方面,需要理论研究和实践探索的持续深化,需要自然资源资产监管的强有力保证。经营和监管是实现自然资源资产安全保全和保值增值的两大基本手段,缺一不可。要切实防止以监管否定经营或以经营放纵监管,对于经营性自然资源资产是如此,对于公益性自然资源资产亦是如此。公益性自然资源资产也应适度经营,只是监管的力度更大、要求更严、透明度更高。

记者:针对我国自然保护地管理体制存在的问题,你们的建议是什么?

谷树忠:针对我国自然保护地长期以来存在的顶层设计不完善、管理体制不顺畅、产权责任不清晰等问题,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》,意见指出要对现有的自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园、海洋公园、湿地公园、冰川公园、草原公园、沙漠公园、草原风景区、水产种质资源保护区、野生植物原生境保护区(点)、自然保护小区、野生动物重要栖息地等各类自然保护地开展综合评价,按照保护区域的自然属性、生态价值和管理目标进行梳理调整和归类,逐步形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地分类系统。

记者:近年来,越来越多的地方依托农田、林地、草原等资源重点培育旅游产品,请问,什么样的自然资源资产可以进行旅游开发和利用?

谷树忠:以自然状态存在的水流、山岭、草原、荒地、滩涂等都可以认为是自然资源资产,自然资源资产可以成为旅游吸引物,如美丽的山体、壮观的瀑布、辽阔的草原等,也可以是旅游活动的载体,如为旅游活动提供良好的自然环境和空间等,依托自然空间而开展的生态旅游日益受到旅游者的欢迎。但需要注意的是,不是所有的自然资源都可进行旅游开发和利用,国家公园和自然保护区开展旅游活动实行分区管控,原则上核心保护区禁止旅游活动,一般控制区限制旅游活动,一般自然区域的旅游开发也必须按照保护优先的原则进行适度的旅游开发和利用。

记者:自然保护区包含森林、湿地、草原、海洋等多种形态,同时,自然保护区也是可供旅游开发的区域,但在此类区域开展旅游活动受敏感性因素的影响。您认为应该如何合理利用和开发自然保护区?

谷树忠:一是开展低影响的旅游活动。在保护的前提下,在自然保护地控制区内划定适当区域开展生态教育、自然体验、生态旅游等活动。二是实行自然资源有偿使用制度。按照标准科学评估自然资源资产价值和资源利用的生态风险,明确自然保护地内自然资源利用方式,规范利用行为,全面实行自然资源有偿使用。三是开展自然保护地特许经营制度。制定自然保护地控制区经营性项目特许经营管理办法,建立健全特许经营制度,鼓励原住居民参与特许经营活动,探索自然资源所有者参与特许经营收益分配机制。


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责任编辑:何宁

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